促進(jìn)收入公平分配的稅收制度及政策完善

改革開(kāi)放以來(lái)，我國確立了按勞分配為主體、多種分配方式并存的基本分配制度。實(shí)踐證明，這一制度設計有利于發(fā)揮效率和公平的各自?xún)?yōu)勢。但是由于種種原因，目前我國收入分配中還存在一些突出的問(wèn)題，主要是收入差距較大、勞動(dòng)報酬在初次分配中的比重偏低、居民收入在國民收入分配中的比重較低等。

　　作為一種重要的收入分配手段，稅收對調節居民收入、社會(huì )財富的分配發(fā)揮著(zhù)舉足輕重的作用，能夠有效助力共同富裕的實(shí)現。當前，我國促進(jìn)收入公平分配的稅收制度尚需完善，稅收政策尚未形成完整的體系，全面把握好實(shí)現收入公平分配的目標和路徑，分析稅收制度及政策存在的不足，并提出相應的完善建議，有助于我們找準定位，更好地精準施策。

　　一、與收入分配相關(guān)稅收制度及政策的評價(jià)

　　實(shí)現收入公平分配是新時(shí)代分配制度改革的目標。我國發(fā)展仍面臨著(zhù)不平衡不充分的問(wèn)題，為了滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要，應當重視發(fā)揮稅收的作用，逐步調整和規范收入分配秩序，推動(dòng)收入公平分配。目前我國稅收在促進(jìn)收入公平分配方面取得了一定的成效，但也面臨著(zhù)諸多難點(diǎn)與挑戰。

　　(一)取得的成效

　　1.激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化初次分配。稅收政策可以?xún)?yōu)化初次分配。在初次分配中，關(guān)鍵在于通過(guò)稅收政策來(lái)激勵市場(chǎng)主體做大“蛋糕”，促使財富不斷泉涌。要想達到共同富裕的目的，必須在經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)程中增加國民收入水平。第一，增值稅減稅政策利企惠民成效顯著(zhù)。增值稅具有中性的特征，有利于促進(jìn)生產(chǎn)、消費和分配等各環(huán)節降低稅收負擔，提高資源配置效率。2016年全面營(yíng)改增以來(lái)，為了進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，增強市場(chǎng)主體發(fā)展后勁，我國將增值稅稅率由四檔簡(jiǎn)化為三檔，增值稅最高稅率從17%降至13%。增值稅稅率下調顯著(zhù)改善了城鎮居民之間的收入分配狀況(田志偉等，2022)，促進(jìn)了公平分配，也為實(shí)現共同富裕打下基礎。近年來(lái)，國家又相繼出臺了一系列制度性和階段性減稅政策，為穩住經(jīng)濟大盤(pán)提供了強勁動(dòng)力。增值稅的減稅不僅可以大大減輕市場(chǎng)主體的負擔，而且可以對擴大就業(yè)、提高居民收入、促進(jìn)消費起到積極的作用，利企業(yè)、惠民生等方面的作用突出。第二，消費稅調節價(jià)格，引導消費結構，實(shí)現對居民收入的調節。近幾年，我國對消費稅的征收范圍、稅率等進(jìn)行了數次調整。消費稅影響著(zhù)居民消費結構，總體上對城鎮居民收入分配呈現累進(jìn)效應，且其正向收入調節作用日益增強(萬(wàn)瑩等，2020)，在一定程度上促進(jìn)了收入公平分配。隨著(zhù)國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，居民收入不斷增加，消費水平也在不斷提高，消費稅在調節收入分配中扮演了越來(lái)越重要的角色。

　　2.縮小貧富差距，對再分配發(fā)揮重要作用。稅收是再分配的主要方式，發(fā)揮著(zhù)分好“蛋糕”的重要作用。在促進(jìn)共同富裕方面，政府主要采用征收個(gè)人所得稅、財產(chǎn)稅的手段來(lái)調節高收入，一定程度上縮小了貧富差距。第一，個(gè)人所得稅對于實(shí)現收入公平分配發(fā)揮了重要作用。2018年綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅改革提高了基本費用扣除標準，增加與民生密切相關(guān)的專(zhuān)項附加扣除，更有利于公平，從而大幅提升群眾獲得感。張玄等(2021)的實(shí)證研究表明，綜合課征提高了個(gè)人所得稅的再分配效應，專(zhuān)項附加扣除相較于基本費用扣除標準提高更能提高個(gè)人所得稅的公平效應。隨著(zhù)我國個(gè)人所得稅制度的不斷完善，我國大部分中低收入階層的稅負有所緩解，稅收調節收入分配的職能得以加強。第二，財產(chǎn)稅對擁有財產(chǎn)多的人征收的稅款多，不僅會(huì )影響高收入階層資產(chǎn)配置的決策，引導資本流向科技創(chuàng )新等領(lǐng)域，而且有利于促進(jìn)財富公平分配，推動(dòng)共同富裕。

　　3.有力促進(jìn)第三次分配作用發(fā)揮?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“加大稅收、社會(huì )保障、轉移支付等調節力度和精準性，發(fā)揮慈善等第三次分配作用，改善收入和財富分配格局”。為了激發(fā)全社會(huì )的慈善捐贈熱情，國家已經(jīng)頒布了一系列稅收優(yōu)惠政策，比如企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅方面都有慈善捐贈稅前扣除的規定。近些年來(lái)，我國慈善捐贈總額大幅提升?！?020年度中國慈善捐贈報告》顯示，2020年我國共接受境內外慈善捐贈2 253.13億元，其中境內捐贈2 086.13億元，人均捐贈147.77元，占國內生產(chǎn)總值的0.21%。在邁向共同富裕這個(gè)宏偉目標的進(jìn)程中，慈善事業(yè)處于至關(guān)重要的地位。通過(guò)稅收政策大力激勵慈善事業(yè)發(fā)展，創(chuàng )造了一個(gè)互幫互助的溫暖社會(huì )，為共同富裕打下了堅實(shí)的基礎。

　　(二)存在的不足

　　1.稅收制度對收入分配的調節作用有限。不同結構的稅收制度對收入分配的影響有很大的差別，直接稅對收入分配的調節作用要比間接稅更為顯著(zhù)。我國是以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結構，不利于收入分配差距的縮小。岳希明等(2014)的研究結果表明，我國的稅制總體上是累退的，由于個(gè)人所得稅收入占稅收總收入比重較低，加之還未開(kāi)征遺產(chǎn)稅，未對自然人存量房產(chǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅，導致直接稅的累進(jìn)性不能完全抵消間接稅的累退性。因此，由于目前我國稅制結構不科學(xué)，稅收制度對收入分配的調節作用有限，難以很好地起到縮小收入差距、促進(jìn)共同富裕的作用。

　　2.個(gè)人所得稅的收入再分配調節作用還需要進(jìn)一步加強。當前，我國個(gè)人所得稅對城鎮居民收入差距的調節效應仍然較弱(張楠等，2018)，并沒(méi)有達到制度設計的預期效果。主要原因可能有以下幾點(diǎn)。第一，個(gè)人所得稅平均稅率偏低。由于納稅人數量較少、工資薪金所得累進(jìn)稅率級次設定較多等原因，我國個(gè)人所得稅平均稅率偏低。我國個(gè)人所得稅平均稅率偏低，導致個(gè)人所得稅調節收入分配的作用有限。第二，基本費用扣除標準設計不合理?；举M用扣除標準雖然全國統一，但是缺乏彈性，沒(méi)有考慮地區之間的差異和物價(jià)指數的影響。第三，個(gè)人所得稅的橫向公平效應有待改善。綜合所得最高邊際稅率為45%，經(jīng)營(yíng)所得最高稅率為35%，其他四種所得的稅率僅為20%，導致總量相同、性質(zhì)不同的所得最后繳納的稅款金額不同，在調節收入差距過(guò)程中，違背橫向公平原則。第四，對高凈值人群海外資產(chǎn)的強制申報制度未能建立。高凈值人群在海外擁有多少資產(chǎn)、資產(chǎn)類(lèi)型如何分布、資產(chǎn)的區域分布如何等，稅務(wù)機關(guān)均未能完整掌握。

　　3.慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策有待完善。我國目前的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，都對慈善捐贈行為提供了一定的稅收優(yōu)惠。但是，由于享受稅收優(yōu)惠的門(mén)檻限制多、程序復雜等原因，對慈善捐贈的優(yōu)惠力度較弱，不能充分激發(fā)企業(yè)和個(gè)人慈善捐贈的積極性。第一，稅收優(yōu)惠力度較弱。個(gè)人所得稅對慈善捐贈的稅前扣除比例一般僅是個(gè)人應納稅所得額的30%，企業(yè)所得稅對慈善捐贈的稅前扣除比例則是不超過(guò)年度利潤總額的12%，與發(fā)達國家相比，稅前扣除的比例仍有上調空間。稅收優(yōu)惠力度較弱，不能激發(fā)企業(yè)和個(gè)人慈善捐贈的積極性。第二，對新型慈善形式的稅收優(yōu)惠政策尚未明確。高收入人群較傾向于使用股權而非現金進(jìn)行慈善捐贈，當其使用股權向信托、慈善基金會(huì )、醫院、博物館等組織捐贈時(shí)，稅收政策尚未對這些場(chǎng)景有明確的免稅或者不征稅的規定。由于存在稅收政策不確定性，高收入人群的觀(guān)望意愿較強。第三，對享受慈善捐贈稅收優(yōu)惠的主體有嚴格限制。比如，只有捐贈者通過(guò)滿(mǎn)足公益性捐贈扣除資格的主體進(jìn)行的捐贈才能享受所得稅稅收優(yōu)惠政策，捐贈者通過(guò)其他途徑捐贈則不能進(jìn)行稅前扣除，制約了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。第四，慈善捐贈的免稅程序較為復雜，讓許多捐贈者望而卻步，尚未很好地發(fā)揮激勵慈善捐贈的作用。

　　二、促進(jìn)收入公平分配的稅收制度及政策完善建議

　　新時(shí)代背景下，我國稅收制度及政策的完善應當根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展特征，緊扣共同富裕的目標、路徑和要求，不斷優(yōu)化初次分配、再分配和第三次分配。其中，優(yōu)化稅收政策并不等同于僅僅給予稅收優(yōu)惠政策，而是應該樹(shù)立“有取有予”的原則，既要發(fā)揮稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng )新的能動(dòng)作用，為高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力，又要體現量能原則不斷開(kāi)拓稅源，夯實(shí)共同富裕的基礎。

　　(一)進(jìn)一步優(yōu)化稅制結構

　　我國應當進(jìn)一步優(yōu)化稅制結構，逐步提高直接稅比重，構建以個(gè)人所得稅和財產(chǎn)稅為主的直接稅體系，為維護社會(huì )公平、促進(jìn)共同富裕提供有力支撐。一方面，適時(shí)擴大房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)范圍，設置地區差異化稅率和全社會(huì )可承受度較高的免稅額度，逐步擴大調節貧富差距的空間范圍。另一方面，適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅。國外的實(shí)踐證明，開(kāi)征遺產(chǎn)稅的主要意義不在于籌集財政收入，更重要的意義在于推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。隨著(zhù)我國社會(huì )老齡化程度的不斷加深，遺產(chǎn)繼承方面的問(wèn)題日益突出，加劇了代際間的貧富差距，適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅有著(zhù)必要性和可行性。但開(kāi)征遺產(chǎn)稅所需的征稅成本較高，而且不利于人們創(chuàng )造財富，再加上新冠肺炎疫情的影響仍然持續，經(jīng)濟面臨的新舊動(dòng)能轉換的壓力非常大。因此，遺產(chǎn)稅具體開(kāi)征時(shí)機應綜合平衡社會(huì )輿情，權衡利弊后再相機推進(jìn)。目前，我國應該做好關(guān)于遺產(chǎn)稅方面的前期宣傳教育，使納稅人詳細了解其他國家遺產(chǎn)稅征收實(shí)踐，以及開(kāi)征遺產(chǎn)稅對我國的積極影響。征稅對象也應僅僅局限于高凈值人群，避免中產(chǎn)階層出現遺產(chǎn)稅就是“人頭稅”的認識誤區。要通過(guò)進(jìn)一步提升國民的接受度，為適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅打下社會(huì )基礎。此外，我國應該結合個(gè)人所得稅和財產(chǎn)稅的征管，不斷推進(jìn)和完善財產(chǎn)登記和評估制度，明確規定財產(chǎn)登記申報范圍，成立較為專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評估部門(mén)，為遺產(chǎn)稅的適時(shí)開(kāi)征積極創(chuàng )造條件。

　　(二)完善個(gè)人所得稅制度

　　促進(jìn)收入公平分配需要進(jìn)一步發(fā)揮個(gè)人所得稅的重要作用。個(gè)人所得稅制度可以從以下四個(gè)方面著(zhù)手進(jìn)行優(yōu)化。第一，建立基本費用扣除標準與物價(jià)指數的聯(lián)動(dòng)機制?；举M用扣除標準應當隨物價(jià)指數的增長(cháng)進(jìn)行及時(shí)調整，降低物價(jià)變動(dòng)對納稅人稅收負擔的消極影響。目前，我國實(shí)施稅收指數化的條件已基本成熟，應當適時(shí)對《個(gè)人所得稅法》進(jìn)行修訂，從而更好促進(jìn)共同富裕。第二，優(yōu)化納稅申報主體的申報方式，賦予納稅人以家庭為單位申報繳納個(gè)人所得稅的選擇權，使納稅人能夠根據自身家庭的實(shí)際情況，自主選擇和遵從，從而大大提高征管效率。第三，適當調整綜合所得的征收范圍和計算方法。要逐漸將利息股息紅利所得等納入綜合所得，進(jìn)一步厘清綜合所得和經(jīng)營(yíng)所得的邊界，從而更大發(fā)揮個(gè)人所得稅調節收入分配的作用。第四，要適時(shí)推行我國居民納稅人海外資產(chǎn)的年度申報制度。通過(guò)納稅人的自主申報，不斷積累涉稅信息和數據，為提高個(gè)人所得稅的征管水平夯實(shí)基礎。

　　(三)完善慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策

　　慈善捐贈是我國第三次分配的重要方式。為充分利用所得稅的激勵效應，可以從多個(gè)角度優(yōu)化慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策。第一，加大慈善捐贈稅收優(yōu)惠力度。企業(yè)所得稅方面，可以將超額結轉年限由三年延長(cháng)為五年，高新技術(shù)企業(yè)可以延長(cháng)至十年。個(gè)人所得稅方面，可以適當將我國個(gè)人慈善捐贈稅前扣除比例上調至全額扣除。同時(shí)，根據慈善捐贈方式不斷多樣化的現狀，應盡早研究出臺企業(yè)法人或者自然人等捐贈者向信托、慈善基金會(huì )等組織捐贈股權的遞延征稅規定。第二，提高現行稅收政策的確定性?？梢赃M(jìn)一步明確民辦非營(yíng)利學(xué)校學(xué)費和住宿費的稅收征免問(wèn)題，促進(jìn)非營(yíng)利組織認定管理與其取得的免稅收入之間實(shí)現協(xié)同，使廣大民辦非營(yíng)利學(xué)校更好地為社會(huì )提供教育服務(wù)。第三，深化對慈善組織的“放管服”改革。一方面，要放寬慈善組織準入機制。允許多種形式的慈善組織體制，讓更多的慈善組織享受稅收優(yōu)惠政策。這不僅可以增強慈善組織的募捐能力，又可以拓寬捐贈渠道，實(shí)現更大的社會(huì )效益，提高全社會(huì )從事慈善事業(yè)的積極性。另一方面，要加強對慈善行為的監管，促進(jìn)各慈善組織財務(wù)信息和慈善捐贈行為透明，嚴厲打擊利用假慈善避稅的行為，促進(jìn)我國慈善事業(yè)健康發(fā)展。